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綜合地下管廊建設的困難和解決方法

作者:  瀏覽量:648  發布時間:2017-02-03
一、滿足城市地下空間規劃
      城市地下綜合管廊一經建設就不可更改、不可移動,一定要科學論證、科學規劃、長遠考慮。綜合管廊的建設不可避免會遇到各種類型的地下空間,如軌道交通、人防工程、應急防災設施等,因此,綜合管廊的建設應與地下空間建設相協調,要因地制宜、因事制宜,從前期規劃入手,將綜合管廊與地下空間建設統籌考慮,相互銜接,充分考慮城市發展愿景,滿足城市地下空間戰略規劃,不但會避免綜合管廊與其他地下空間建設相互產生矛盾和干擾,也會降低綜合管廊的建設成本,實現可持續發展。
 
二、確定地下空間權屬
      城市道路的現狀是你方挖完我方挖,可以說是一種公地悲劇,因為地下空間是“公地”,所以沒有看顧的主體。這種無人享有權利;同時也無人管理的局面必須打破。 

      地下綜合管廊建設政府一手包辦絕對建不起來!共識是需要廣泛地吸引社會資本,但要實現這一點,最重要的前提條件是發掘出地下綜合管廊的經濟開發模式,讓參與投資的各種資本都能獲得穩定的收益——就是要實現地下空間的可經營性。要讓地下空間利用發揮出最大的效能,就必須形成地下空間清晰的產權劃分。在產權清晰的基礎上實現經營,實現產權的可流動性,激勵最好的資源向地下空間流動和配置,改善整個城市地下的面貌。 
a.要形成地下空間開發的供給制度。地方政府可以出臺地下空間的有償出讓辦法,仿照國有土地使用權的出讓方式,對有條件的地下空間采取項目招拍掛。
b.有了明晰的產權,建營企業可以以此為依托到資本市場進行融資,彌補建設資金的不足。更可改變社會資本不愿意投資的現況。
c.產權擁有者會對地下空間合理化、集約化開發,使其利益最大化。但好的有利于市民的有利于城市發展的開發和利用政府堅決支持;反之政府要堅決反對、果斷制止、嚴厲處罰。
d.有了產權,小微企業和市民有了新的投資渠道,增加了資產項目的收入,拉動社會消費。市民既有投資的回報,又能享受到管廊給生活帶來的便利。

三、《合理設置合作期限財政部關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金[2015]57號)規定,政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。那么,采用PPP模式進行城市地下綜合管廊建設的合作期限到底是如何確定的呢?是期限長一點好,還是短一點好? 

      由上表可知,綜合管廊建設費用比地下直埋管線要高,但維修運行費較低,在考慮資金時間價值的情況下,要實現項目的物有所值,就需要綜合考慮合理設置合作期限。另外,地下綜合管廊經濟社會效益的實現往往需要一個非常漫長的時間周期,項目合作期限應結合項目預期投資回報期限、財政承受能力、設備經濟壽命和大修更新改造周期以及市場測試等因素綜合確定。通常情況下,相較于其他基礎設施和公共服務類的PPP項目,城市地下綜合管廊項目的合作期限一般較長,可綜合考慮設置為20年~30年(特許經營項目通常約定的期限不超過30年)。

四、充分協調管線入廊單位
      城市地下綜合管廊各入廊管線單位需向管廊建設運營單位支付管廊有償使用費用。對于入廊管線單位來說,加入地下綜合管廊,在短期內來看并沒有很明顯的效果,而長期效益,如減少重置成本、避免道路反復開挖等,要在未來很長一段時間后才能逐漸實現,因此,管線單位入廊的積極性并不是很高。

      從宏觀層面來看,國家已從制度設計方面來協調管線入廊。2015年8月發布的《國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》(國辦發〔2015〕61號)指出,已建設地下綜合管廊的區域,該區域內的所有管線必須入廊。在地下綜合管廊以外的位置新建管線的,規劃部門不予許可審批,建設部門不予施工許可審批,市政道路部門不予掘路許可審批。既有管線應根據實際情況逐步有序遷移至地下綜合管廊。

      從微觀層面來看,管廊運營單位要與入廊管線單位進行協議約定,明確入廊管線種類、時間、費用和責權利等內容,并制定詳細的綜合管廊運營管理辦法,保障入廊單位的權益,提高其積極性。

可將入廊費變入股金
入廊時業主要繳納入廊費和維護費兩項費用,有點合伙買了房子還要交租金的意味;也確實造成管線單位這筆資金賬目消核的難題。

      所以就提倡管線的入廊費轉變成對管廊建營企業的入股資金,最低按直埋費用計算,多入不限(占股比例要由權威的第三方評估)。這樣減輕了投資管廊企業的資金壓力,也實現了入廊管線企業資產的保值增值。從而提高入廊企業的積極性,解決了入廊難題。把入廊業主變股東收費的難題也就迎刃而解了。

      五、精準設計收費定價機制城市地下綜合管廊各入廊管線單位需向管廊建設運營單位支付管廊有償使用費用,包括入廊費和日常維護費。入廊費主要用于彌補管廊建設成本,由入廊管線單位向管廊建設運營單位一次性支付或分期支付。日常維護費主要用于彌補管廊日常維護、管理支出,由入廊管線單位按確定的計費周期向管廊運營單位逐期支付。

      當前,我國對城市地下綜合管廊的管理還不是很完善,暫未制定統一的收費標準,借鑒法國、英國等歐洲國家綜合管廊建設運營管理經驗以及從各地的實踐來看,政府部門都需要承擔一定的付費支出,采用可行性缺口補助的付費方式較為可行。從政府層面來看,收費定價機制要達到項目物有所值和財政承受能力的要求。從吸引社會資本參與綜合管廊PPP項目的角度來看,收費定價機制需滿足社會資本收回投資和獲取合理回報的要求。從入廊管線單位來看,收費定價機制需滿足入廊單位長期效益的提高。因此,綜合管廊合理的收費定價機制以及配套的調價機制,需要能夠滿足三方的需求,促使各方效率、效益最大化。

      在實際操作中,為引導社會資本形成合理回報預期,調動社會資本投入積極性。需根據當地實際情況,靈活設計多種交易機制,如依法依規為管廊建設運營項目配置土地、物業等經營資源,對項目進行價格補償、財政補貼等。

      六、提高運營管理效率綜合地下管廊的管線包含了不同的擁有主體,各管線的擁有者在使用管道時會涉及到不同主體的權益,要想管理好地下管廊的運營,就需要建立擁有一個強有力的管理主體的管理機制。政府有關部門應通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇社會資本合作方,采用先進技術合理控制城市地下綜合管廊建設、運營成本。根據國外成功的管理經驗,地下管廊的運營管理需要政府來牽頭、各相關主體參與,組建一個有效的監督管理機制。這樣有利于明確各管線單位的責權利,提高地下管廊運營管理的效率和水平。

      現階段,我國參與PPP項目的社會資本大都是從施工企業轉型而來,運營經驗相對較為缺乏,而要提高PPP項目的效率,達到物有所值,就要通過設計、建設與運營的集成來實現。未來合格的PPP項目社會資本應是施工與產業運營相結合的企業,應是一個優秀的產業運營商

      七、多元破解融資難題城市地下綜合管廊PPP項目普遍投資規模較大,巨大的投資體量帶來了相當大的融資壓力,對于一般的社會資本而言,其融資渠道相對較為單一,并且傳統的商業銀行貸款融資成本較高。融資難題主要體現在三個方面:一是PPP項目收益率較低,難以覆蓋較高的融資成本;二是PPP項目合作期限較長(至少10年以上,綜合管廊項目時間更長),而金融機構為避免不確定性和流動性風險,一般選擇中短期融資,導致期限錯配。三是我國現階段的PPP項目都難以實現有限追索融資。
PPP項目要引入眾籌方式

      眾籌是通過大眾參與完成籌集資金的目的。現今眾籌從理念和內容上又有新的提升,即:由“籌集資金”延伸到“籌集資源”。
      PPP眾籌的核心思想即緊緊圍繞城鎮化建設,在社會資本方和政府方之間進行需求與資源的合理對接。PPP眾籌理念是互聯網+理念,資源在互聯網平臺上彼此形成網狀的交叉對接,每一個交叉點會串聯很多角度的思考。把許多資源信息全部集中到一個點上,就能實現PPP眾籌的功能最大化。

      要求PPP眾籌項目發起者有很好的信譽,強大的組織能力,對眾籌資源有公開公平的使用方案。PPP項目眾籌更是中小民間投資者快速進人的綠色通道。

八、組建PPP項目交易市場
      PPP項目進出的門要鋸掉門檻,參與主體進出自由。這樣就要使PPP項目證券化和可交易化。就需要有交易的平臺。可由政府組建或民間社會發起成立,能達到公平交易即可;交易是參與主體自由進出的唯一途徑。但要管控交易的投機程度。

      因此,需要打破原有的單一融資模式,創新PPP模式融資工具,多元化破解融資難題。如采用PPP產業基金、資產證券化、項目收益債、永續債等一系列PPP創新型融資方式服務于PPP項目。此外,為降低融資風險,社會資本應在項目前期盡早與金融機構進行溝通,結合各方意見,合理確定合作模式、交易結構、融資方案等,提升融資能力,為城市地下綜合管廊PPP項目創造更多的價值空間。

九、成立公平的非盈利組織
      城市管廊等基礎設施投資項目使政府和參與主體變成了平等的合作關系,而不是管理與被管理的關系了。現實情況是參與企業怕政府的承諾因換屆等原因而改變或不兌現。政府又怕企業實力不濟完不成合作內容或合作打折扣,這些擔憂對民企尤甚。

      這就需要一個中立的、非盈利的、民間非政府背景的組織在中間溝通,為雙方背書。這個組織任何企業和個人均可無條件參加,但不要和任何一方有利益關系,這樣能夠保證其公正性;同時又能為中小投資者特別是民間資本提供技術、法律、平等談判地位等方面的支持;遴選可合作的政府和項目。這個組織要民間發起,與政府和參與主體等距離交往。最大限度的保證合作項目快速落地,穩定運行,雙方預期實現。